Financiën
Deel deze pagina
Social media
In het publiek bekostigde onderwijs is de overheid de belangrijkste financier van scholen. Scholen zorgen ervoor dat zij het beschikbare geld zo effectief mogelijk inzetten en bijvoorbeeld niet onnodig op de bank laten staan. Het geld dat schoolbesturen ontvangen moet immers zoveel mogelijk worden ingezet voor goed onderwijs. Een degelijke bedrijfsvoering is hiervoor een belangrijke voorwaarde.
In 2021 hebben scholen minder geld uitgegeven dan ze ontvingen. Dat komt omdat scholen zich ten tijde van de coronacrisis concentreerden op het organiseren van het onderwijs, terwijl ze ook nog moesten omgaan met het lerarentekort. Daar komt bij dat scholen veel extra tijdelijk geld ontvingen vanuit het Nationaal Programma Onderwijs (NPO). In totaal werd ongeveer € 485 miljoen niet uitgegeven. Dat komt neer op 3,85% van de totale baten. Scholen verwachten de komende drie jaren € 500 miljoen meer uit te geven dan ze ontvangen. Hiermee wordt het positieve resultaat van 2021 alsnog ingezet ten behoeve van het onderwijs.
Het meeste geld gaat naar personeel
Het funderend onderwijs wordt vanuit de overheid bekostigd met publieke middelen. Kwalitatief goed onderwijs wordt bereikt door een doelmatige besteding van de middelen. De rijksoverheid maakte in 2021 ongeveer € 12,3 miljard over aan het primair onderwijs. In 2021 ontving een school in het primair onderwijs gemiddeld € 6.970 per leerling. Daarnaast ontvangen scholen nog andere middelen van andere overheden en gemeentes en overige baten, zoals ouderbijdragen, verhuurinkomsten en schenkingen. Deze inkomsten bedroegen in 2021 gezamenlijk iets meer dan 5% van de totale inkomsten.
82,1% van het totale bedrag gaven scholen in het primair onderwijs in 2020 uit aan personeel. 6,8% van de middelen ging naar huisvesting. De resterende 11% werd besteed aan overige lasten en afschrijvingen voor onder meer meubels, computers en leermiddelen.
Financiële positie van schoolbesturen
De laatste jaren zijn de financiële reserves van schoolbesturen veel in het nieuws. Een goede reservepositie zorgt er onder andere voor dat een schoolbestuur investeringen in de toekomst kan doen (zoals het vervangen van lesmethodes) en wisselingen in inkomsten kan opvangen. Het beeld leeft dat de reserves in het primair onderwijs (te) hoog zijn. Op basis van de signaleringswaarde die het ministerie van OCW hanteert (zie onder), kan inderdaad worden geconstateerd dat er schoolorganisaties in het primair onderwijs zijn die een mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen hebben. In het primair onderwijs bestaan echter wel grote verschillen tussen schoolorganisaties, waardoor zij niet allemaal over één kam kunnen worden geschoren.
Signaleringswaarde
Het ministerie van OCW en de inspectie hanteren sinds 2020 een nieuwe signaleringswaarde voor mogelijk bovenmatige publieke reserves (dat is het percentage eigen vermogen van een schoolorganisatie dat boven de signaleringswaarde uitkomt). Uit de signaleringswaarden blijkt dat er grote verschillen zijn tussen schoolbesturen in de hoogte van de reservepositie.
De signaleringswaarde werd ontwikkeld op basis van onderzoek in het mbo en het hoger onderwijs en wordt toegepast op alle onderwijssectoren. De PO-Raad vindt dat deze signaleringswaarde onvoldoende recht doet aan de specifieke situatie van het primair onderwijs, omdat schoolorganisaties in het primair onderwijs veel kleinschaliger zijn georganiseerd, en omdat zij de onderwijshuisvesting veelal niet in eigendom hebben en daardoor ook niet op de balans hebben staan. De signaleringswaarde houdt bovendien ook geen rekening met ontwikkelingen die de komende jaren grote invloed hebben op de vermogenspositie van schoolbesturen. Omdat de discussie over al dan niet te vermogende schoolbesturen wordt gevoerd op basis van de huidige signaleringswaarde, bestaat het risico dat de de hoogte van de mogelijk bovenmatige reserves verkeerd wordt geïnterpreteerd.
De sectorspecifieke signaleringswaarde primair onderwijs houdt meer rekening met sectorspecifieke kenmerken. Per schoolorganisatie is deze waarde te vinden in de Benchmark PO&VO.
Kleine groep besturen heeft bovenmatige reserves
Ongeveer 3% van schoolorganisaties in het primair onderwijs is op grond van de signaleringswaarde van het ministerie van OCW verantwoordelijk voor circa 30% van de bovenmatige reserves. Over het algemeen geldt: hoe groter de schoolorganisatie, hoe minder bovenmatige reserves.
Verschillen per schoolsoort
De signaleringswaarde laat zien dat er in het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs gemiddeld relatief hoge bovenmatige reserves zijn ten opzichte van de totale baten. Een percentage boven 0% duidt in de systematiek van het ministerie van OCW op een mogelijk bovenmatige eigen reserve. Besturen in het sbo en (v)so houden echter vaak bewust hogere risicobuffers aan vanwege fluctuaties in leerlingaantallen.
Tijdelijke NPO-gelden beïnvloeden resultaat 2021
De bekostiging die scholen in het primair onderwijs jaarlijks ontvangen, moet maximaal worden ingezet voor het realiseren van goed onderwijs. Het is dan ook in veel gevallen niet wenselijk dat een schoolorganisatie aan het einde van een jaar een positief financieel resultaat boekt. Dat is in 2021 bij veel schoolbesturen echter wel gebeurd. In totaal is in het hele primair onderwijs een positief financieel resultaat geboekt van € 485 miljoen. Dat betekent dat van elke euro die door de sector werd ontvangen bijna € 0,04 niet is uitgegeven.
Dit positieve financiële resultaat in 2021 is echter wel goed te verklaren, vanuit het extra tijdelijke geld dat beschikbaar kwam via het NPO. Ten eerste werd pas net voor de zomervakantie 2021 bekend hoe hoog het bedrag was dat een school in augustus 2021 zou ontvangen uit het NPO voor het schooljaar 2021-2022. Hierdoor bleef er (te) weinig tijd over voor scholen om hun plannen uit te voeren.
De NPO-gelden, die in 2021 in totaal € 807 miljoen bedroegen, werden bovendien uitgekeerd in een periode waarin corona zorgde voor veel uitval van leraren. Dat kwam bovenop de al bestaande lerarentekorten. Veel scholen konden hun NPO-plannen daardoor niet volledig uitvoeren en hielden geld over in 2021. Er zijn ook scholen die ervoor kozen NPO-plannen voorrang te geven en andere plannen niet uit te voeren. Het kan dus zo zijn dat een schoolbestuur de NPO-plannen wél grotendeels heeft uitgevoerd, maar dat dit ten koste is gegaan van andere geplande werkzaamheden. Het niet uitvoeren van die plannen leidde tot minder lasten en positievere resultaten.
Via de continuïteitsparagraaf presenteren scholen ook hun meerjarenbegroting vanaf 2022. Die werd in het najaar van 2021 opgesteld. Hierin staat dat scholen verwachten dat ze in de periode 2022-2024 bijna € 500 miljoen meer kunnen uitgeven aan het onderwijs dan zij ontvangen. Hierdoor kan het geld dat in 2021 niet kon worden gebruikt alsnog worden ingezet. Het aanhoudende lerarentekort, de hoge werkdruk, beleidswijzigingen zoals het verlengen van de NPO-bestedingstermijn en extra middelen vanuit het coalitieakkoord kunnen deze begroting echter beïnvloeden.
Vier ontwikkelingen met impact op de financiële positie
Er zijn vier ontwikkelingen die op korte termijn grote invloed hebben op de vermogenspositie van schoolorganisaties in het primair onderwijs. De financiële positie van een schoolorganisatie kan er hierdoor volgend jaar heel anders uitzien. Dit betekent dat het lastig is om nu vast te stellen of een schoolorganisatie financieel gezond is. Ook het sturen op de financiële conditie van een schoolorganisatie is hierdoor niet eenvoudig.
1. NPO-gelden
Scholen in het primair onderwijs ontvingen in 2021 meer dan € 800 miljoen aan (incidentele) gelden vanuit het Nationaal Programma Onderwijs (NPO). Vanwege het lerarentekort en uitval van leraren kon niet al het geld worden uitgegeven in het jaar waarin het geld werd ontvangen (zie ook ‘NPO-gelden beïnvloeden resultaat 2021’).
2. Vordering op OCW
In januari 2021 heeft de Tweede Kamer ingestemd met een wetsvoorstel voor de vereenvoudiging van de bekostiging van het primair onderwijs. Hierdoor gaat de bekostiging van schoolbesturen van schooljaarbekostiging naar bekostiging per kalenderjaar. Doordat het ministerie van OCW het betaalritme in de laatste vijf maanden van 2022 hier niet op aanpast, zullen schoolbesturen in 2022 minder baten hebben bij gelijkblijvende lasten.
Het negatieve financiële effect voor scholen in het primair onderwijs zal eind 2022 neerkomen op meer dan € 600 miljoen. Op basis van de jaarcijfers van 2021 gaat het over een totaalbedrag van ruim € 520 miljoen. Deze ontwikkeling wordt niet meegenomen in de nieuwe signaleringswaarde van OCW voor mogelijke bovenmatige reserves. Omdat het wegvallen van de vordering op OCW herleid kan worden vanuit de financiële jaarcijfers 2021, is deze voor schoolbesturen al wel meegenomen in de sectorspecifieke signaleringswaarde in de Benchmark PO&VO.
3. Voorziening groot onderhoud
Een voorziening behoort niet tot het eigen, maar tot het vreemde vermogen van een schoolbestuur. De verslaggevingsvoorschriften rondom de verwerking van de voorziening groot onderhoud in de jaarcijfers zullen met ingang van 2024 worden aangepast. Het is nog niet duidelijk wat het effect hiervan is voor het primair onderwijs. De verwachting is wel dat dit een behoorlijke impact kan hebben op de vermogenspositie van schoolorganisaties.
4. Voorziening werkloosheidskosten
In augustus 2022 werd de wet Modernisering Participatiefonds (Pf) aangenomen. In deze wet staat dat schoolbesturen 50% van de WW-lasten zelf moeten dragen in veel gevallen waarin een WW-uitkering ontstaat. Scholen betalen hierdoor minder premie, maar zullen wel een voorziening moeten treffen. Het precieze effect op het eigen vermogen van schoolbesturen is nog lastig vast te stellen omdat de informatie hiervoor ontbreekt.
Samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs
Scholen hebben een zorgplicht om elk kind een passende onderwijsplek te bieden. De besturen waar scholen onder vallen werken daarbij samen, meestal in regionaal verband. Deze samenwerkingsverbanden (swv’en) maken afspraken over welke begeleiding reguliere scholen bieden en welke leerlingen een plek krijgen in het speciaal basisonderwijs of (voortgezet) speciaal onderwijs. Ook beslissen swv'en over de verdeling van de ondersteuningsmiddelen. Samenwerkingsverbanden zijn in verenigings- of stichtingsverband georganiseerd. In totaal zijn er 76 samenwerkingsverbanden in het primair onderwijs.
Signaleringswaarde
Samenwerkingsverbanden worden net als schoolbesturen bekostigd door de overheid, dus uit publieke middelen. Voor het opvangen van risico’s houden de samenwerkingsverbanden reserves aan. Om te bepalen of een reserve niet te hoog is, heeft de inspectie een signaleringswaarde vastgesteld. Deze signaleringswaarde geeft de maximale hoogte aan van de reserve. Alles boven de signaleringswaarde wordt (mogelijk) bovenmatige reserve genoemd. De inspectie heeft het niveau om risico’s te kunnen opvangen vastgesteld op 3,5% van de totale bruto jaarbaten (met een minimum van € 250.000 voor elk samenwerkingsverband).
Afbouw van reserves
Met de signaleringswaarde heeft de inspectie vastgesteld dat de financiële reserves van veel samenwerkingsverbanden hoger zijn dan nodig. De (mogelijk) bovenmatige reserves moeten snel en doelmatig worden afgebouwd. Hiervoor heeft de sector begin 2021 het ‘sectorplan afbouw reserves’ gemaakt. Alle individuele samenwerkingsverbanden hebben vervolgens hun individuele afbouwplan opgesteld. De afbouw van de reserves wordt gemonitord door de vier partijen die ook het sectorplan hebben geschreven. Dit zijn de PO-Raad, de VO-raad, het Netwerk Leidinggevenden Passend Onderwijs (NLPO) en de Sectorraad swv vo.
In juni 2022 vond de derde monitoring plaats, die een beeld gaf van de afbouw tot en met 31 december 2021. Alle 76 samenwerkingsverbanden in het primair onderwijs hebben deelgenomen aan deze monitoring. Van de 76 hebben er 67 nog een mogelijk bovenmatige reserve van € 60 miljoen. Dit was in 2019 nog € 84 miljoen en in 2020 € 71 miljoen.
De daling is minder dan in het sectorplan werd aangenomen, maar de samenwerkingsverbanden denken in 2022 een hoger bedrag aan bovenmatig vermogen af te bouwen dan in 2020 en 2021, door een ruimere besteding. De redenen waarom de afbouw achterblijft op het sectorplan zijn:
- de sluiting van scholen tijdens de coronacrisis, waardoor scholen minder mogelijkheden hadden om met de initiatieven van de samenwerkingsverbanden aan de slag te gaan;
- door de extra financiële (NPO-)middelen in de sector was het een uitdaging om de middelen vanuit het samenwerkingsverband in te zetten en ook nog eens doelmatig te besteden;
- het personeelstekort in de sector, waardoor plannen niet konden worden uitgevoerd;
- de stapeling van negatieve financiële en inhoudelijke ontwikkelingen die de sector op zich af ziet komen, waardoor samenwerkingsverbanden zich genoodzaakt zien hun bestedingsplan aan te passen;
- de huidige onbetrouwbaarheid van data in DUO die randvoorwaardelijk zijn om op een verantwoorde manier te sturen op de afbouw van het vermogen van samenwerkingsverbanden.
Werkgroep afbouw van reserves
De werkgroep die de afbouw van de reserves bij samenwerkingsverbanden monitort heeft als leden de PO-Raad, de VO-raad, het Netwerk Leidinggevenden Passend Onderwijs (NLPO) en de Sectorraad swv vo. Zij baseren zich bij de monitoring op het sectorplan dat in 2021 werd geschreven. Naar aanleiding van de derde monitoring heeft de werkgroep het advies aan het ministerie van OCW gegeven om de volgende monitoring aan te passen. Het gaat om een aanpassing van tijdstip en inhoud, waarbij ‘pas toe of leg uit’ het uitgangspunt wordt.
De aanpassing houdt zowel rekening met samenwerkingsverbanden die invulling hebben gegeven aan het sectorplan, als met samenwerkingsverbanden die menen dat er inhoudelijke en financiële omstandigheden zijn waarom de geplande afbouw voor hen (nog) niet haalbaar is.
Twee adviezen
Stuur niet te veel op reservepositie
Het bovenmatig vermogen van schoolorganisaties kan de komende jaren snel naar boven of naar beneden gaan. Dat komt omdat er meerdere financiële ontwikkelingen zijn die grote impact hebben op de reservepositie, zoals de verwerking groot onderhoud in de jaarcijfers en de vordering op OCW. Wij adviseren schoolorganisaties om dit helder te verantwoorden, onder andere in het bestuursverslag.
Daar waar alsnog sprake blijft van een bovenmatige reserve, wordt geadviseerd om in goed overleg met leraren, schoolleiders, medezeggenschap en intern toezicht een plan te maken om deze reserve te investeren in goed onderwijs.
Wees terughoudend met doelfinanciering
Het ontstaan van reserves is vaak ook gekoppeld aan de mate waarin schoolorganisaties worden gefinancierd via (tijdelijke) doelfinancieringen. Dit geld kan alleen aan vooraf omschreven doelen worden uitgegeven. De extra budgetten in het kader van het NPO, de werkdrukmiddelen, budget voor professionalisering en begeleiding starters en schoolleiders, professionalisering basisvaardigheden en de subsidie basisvaardigheden zijn voorbeelden hiervan, die veelal als gevolg van het lerarentekort lastig kunnen worden uitgegeven. Daarbij is het voor scholen extra lastig om tijdelijke doelfinanciering doelmatig in te zetten voor duurzame onderwijsverbetering.
Het oormerken van budgetten leidt bovendien tot versnippering van de bekostiging en onduidelijkheden. Zo is bijvoorbeeld niet helder hoe het regulier budget voor professionalisering zich verhoudt tot het budget voor professionalisering en begeleiding startende leraren en schoolleiders, de professionaliseringsafspraken in de cao, het lerarenbudget en het budget professionalisering basisvaardigheden. Ons pleidooi aan de politiek is daarom, in navolging van het advies van de Onderwijsraad (2018), om terughoudend te zijn met doelfinanciering.
